środa, 06 grudzień 2017 14:36

Tymczasowa gwarancja Ukrainy wolnej od korupcji

Społeczeństwo chce skuteczności w walce z korupcją, nie interesuje go nazwa sądu.

Jakie są główne cechy narodu ukraińskiego? Śpiewaczy charakter, gościnność, pracowitość, miły dla ucha śpiew język, wojowniczy charakter?

Wszystkie wymienione i wiele innych. I jeszcze — korupcja. Właśnie do takiego wniosku prowadzą wyniki wielu ankiet i innych badań empirycznych, krajowych i międzynarodowych. Rzekomo korupcja stała się mentalną cechą Ukraińców — biorą, ponieważ dają. Zadania typu „zorganizuj szwagra” i „zrób to za flaszkę” naprawdę mają niewiele wspólnego z zasadami konkurencji i przejrzystości, ale i nie przemawiają na korzyść skorumpowanej mentalności. Tak samo, jak przekonujące argumenty różnych rankingów, według których wleczemy się gdzieś w strefie outsiderów, bez nadziei na przełom i wejście do antykorupcyjnej elity. Korupcja w ogóle nie jest „mierzalna” — można podliczyć całkowitą wartość łapówek i straty budżetu, liczbę osób pociągniętych do odpowiedzialności lub zwolnionych urzędników, ale ją samą dość trudno umieścić w jakimś wyraźnym układzie współrzędnych. Dlaczego zagarnięta przez Alaksandra Łukaszenkę Białoruś dzieli pozycję w CPI-2016 (Corruption Perceptions Index, publikowany co roku przez międzynarodową organizację Transparency International) z komunistycznymi Chinami, gdzie urzędników rozstrzeliwuje się tysiącami?

Otóż wcale nie chodzi o mentalność: jeśli żywotność systemu przewyższa wolę społeczeństwa do zmian — korupcja kwitnie, ale słabnie, jeśli wola ludu jest silniejsza od skorumpowanego systemu. To także trudno policzyć, ale można zobaczyć. Na Ukrainie są detektywi Narodowego Biura Antykorupcyjnego, pracują specjalni prokuratorzy, dziennikarze śledczy, gotowi pojawić się uczciwi obywatele, ale brakuje ostatniego elementu — sądu, który wydawałby uczciwe wyroki. Taki organ może działać w różnych formach organizacyjno-prawnych: „dowolny sąd antykorupcyjny”, jak w USA, lub specjalny sąd antykorupcyjny jak w niektórych innych krajach. W państwach europejskich taką funkcję pełnią głównie sądy powszechne, co jest logiczne: działania korupcyjne podlegają pod jurysdykcję sądu administracyjnego lub karnego, dlatego rozpatrywane są z punktu widzenia odpowiednich norm.

Ale w niektórych przypadkach sądy powszechne nie zaspokajają publicznego zapotrzebowania na dwa podstawowe w walce z korupcją zadania: zapewnienie realizacji prawa do rzetelnego procesu i nieuchronność kary za przestępstwa korupcyjne. Mądrymi słowami, w warunkach niedoskonałości systemu ścigania i sądownictwa wsparcie instytucjonalne polityki antykorupcyjnej jest nieadekwatne do deklarowanego celu przezwyciężenia korupcji. W takim przypadku nawet minimalizacja korupcji wydaje się zadaniem niemożliwym, ponieważ wyrok sądowy jest niezbędnym końcowym akordem całej działalności antykorupcyjnej. Ponadto zagrożone jest funkcjonowanie wszystkich specjalnych organów do spraw zapobiegania i przeciwdziałania korupcji, dla których ta funkcja jest centralna, a nie wtórna. Jeśli proces instytucjonalizacji Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy, Narodowej Agencji ds. Zapobiegania Korupcji i Specjalistycznej Prokuratury Antykorupcyjnej zakończył się, to poszukiwanie konsensusu w kwestii modelu i statusu (rozmiar, miejsce w hierarchii organów sądowych, mechanizmy powoływania i odwoływania sędziów, zakres jurysdykcji, współpraca z prokuratorami antykorupcyjnymi, itp.) odpowiedniej instancji sądowej trwają do tej pory i stają się przedmiotem dyskusji społeczno-politycznej.

Ostatnim jej masowym przejawem było przeprowadzenie 17 października akcji „Wielka reforma polityczna”, której uczestnicy domagali się utworzenia sądu antykorupcyjnego (oraz zniesienia immunitetu deputowanych, przeprowadzenia reformy wyborczej), ale brak postępu w tym kierunku nazwano potem totalną porażką. Równocześnie sądy na Ukrainie tradycyjnie uważane są za jedne z najbardziej skorumpowanych instytucji, co często czyni z nich narzędzie w rękach skorumpowanych urzędników i nie podnosi poziomu zaufania społeczeństwa do wydanych przez nie wyroków (72% ludności nie ufa systemowi sądowemu, co jest najniższym wskaźnikiem wśród struktur państwowych).

Megasąd czy sądowe natarcie?

Na początku października Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisja Wenecka — KW) rozpatrzyła dwie ukraińskie ustawy antykorupcyjne: nr 6011 — o utworzeniu wyższego sądu antykorupcyjnego i nr 6529 — o wprowadzeniu specjalizacji antykorupcyjnej w działających sądach. Pomimo tego, że wnioski komisji mają charakter doradczy, tworzą fachową podstawę oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej i innych międzynarodowych partnerów Ukrainy, dlatego powinny być brane pod uwagę. Nie należy zatrzymywać się na porównaniu obu inicjatyw — były już one dogłębnie analizowane, ale uwagi wymaga pewien koniunkturalny szczegół.

W strategiach komputerowych działa określenie „zerg-rush”, określające specjalną taktykę walki, gdy przeciwnik atakuje dużą ilością słabych, ale tanich jednostek i wygrywa dzięki masowemu atakowi z zaskoczenia. Tak więc tworzenie izb antykorupcyjnych lub inne przeprofilowanie istniejących organów sądowych mocno to natarcie przypomina: tanio, bo wystarczy zmienić tabliczki na poszczególnych gabinetach; słabo, ponieważ sędziami mogą zostać już zatrudnione „jednostki”; masowo, ponieważ sądów na Ukrainie jest sporo.

Przeciwwagą jest taktyka rozwoju — długo się rozbudowywać, ale łatwiej walczyć poprzez tworzenie efektywnych i zaawansowanych narzędzi. W naszym przypadku jest to specjalistyczny sąd, którego nie można utworzyć poprzez banalną zmianę tabliczek i ludzi, ale który jest w stanie nadać skuteczność niedoskonałemu orzecznictwu antykorupcyjnemu. Ta ścieżka jest droższa, ponieważ wymaga nakładów — od gwarancji niezawisłości do źródła zaufania społeczeństwa. Znowu minusem może być długi okres uruchamiania — korupcja przecież nie stoi w miejscu i wykazuje doskonałą zdolność do przystosowywania się do nowych warunków agresywnego środowiska.

Na szczęście trzeciej opcji nie ma, dlatego należy zatrzymać się na którejś z tych dwóch. Wybierając między „remontowalnym” starym i nieznanym nowym, oczywiście należy skłaniać się do tego drugiego. Tym bardziej, że „niezawisły sąd antykorupcyjny” figuruje zarówno w zaleceniach KW, jak i w kwietniowym memorandum MFW.

Antykorupcyjna ukraińska instancja z jednej strony powinna rozwiązać problem nieefektywnego postępowania sądowego w sprawach prowadzonych przez Narodowe Biuro Antykorupcyjne i Specjalistyczną Prokuraturę Antykorupcyjną, a z drugiej — nie zamieni się w elitarny organ postępowania sądowego. Jeszcze większe obciążenie istniejących sądów poprzez izby antykorupcyjne nie stworzy nowej ścieżki przejścia spraw karnych, a tylko zagmatwa obecną. Wraz z tym tworzenie własnego systemu samorządu dla sądu antykorupcyjnego, specjalne wynagrodzenie dla jego sędziów i system pociągania ich do odpowiedzialności zagrażają wprowadzeniem preferencji w postępowaniu sądowym, co jawnie zaburzy równowagę i tak niedoskonałego, krajowego sądownictwa.

To właśnie w tym dysonansie kryją się przyczyny techniczne pośredniej pozycji, którą zajęła KW: określiła projekt nr 6011 mianem „dobrej podstawy” dla dalszej reformy, skrytykowała projekt nr 6529, ale dość wyraźnie wskazała na właściwą kolejność działań: odwołać oba, a potem przedstawić skonsolidowaną propozycję z inicjatywy prezydenta. Ta rekomendacja nosi czysto polityczny charakter i stwarza poważne przeszkody dla samego procesu tworzenia sądu antykorupcyjnego: przepisy ustawy należy zapisać na tyle przejrzyście i zgodnie z ustawą zasadniczą, aby uniknąć podstaw do jej rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny i wydania negatywnej decyzji. Odpowiednio, wniesienie projektu przez prezydenta zwiększy szanse na jego szybkie przejście przez parlamentarną i pozaparlamentarną fazę rozpatrywania. I tu zaczynają się tradycyjne dla Ukrainy polityczne zabawy: parlament w żaden sposób nie może pozbyć się projektu nr 6011, a prezydent słusznie nie chce ryzykować, biorąc odpowiedzialność za realizację reformy.

Korupcyjna rekurencja

Praktyczne wdrażanie działań antykorupcyjnych na Ukrainie odnosiło się do kompetencji dużej liczby instytucji, utworzonych i działających w różnych czasach, ale brak wyraźnego określenia obszarów ich kompetencji miał bardzo negatywny wpływ na ich funkcjonowanie. W ciągu wszystkich lat niepodległości Ukrainy funkcje podmiotów przeciwdziałania korupcji wypełniały różne struktury: Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, Służby Bezpieczeństwa Ukrainy, prokuratura, urząd skarbowy, służba wojskowa porządku prawnego w Siłach Zbrojnych Ukrainy. A były jeszcze komisje parlamentarne, przemianowane na komitety, rządowe i inne upełnomocnione do spraw zapobiegania i wykrywania korupcji. W rezultacie Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO) wielokrotnie podkreślała, że walka z korupcją na Ukrainie nie wchodzi w zakres kompetencji ani jednego odrębnego organu, i że to nie może nie wpływać na skuteczność polityki antykorupcyjnej w państwie.

Przeciwdziałanie korupcji na Ukrainie stało się zakładnikiem szablonowego sposobu myślenia: walczyła z nią jednocześnie ogromna ilość struktur i służb, a ona jak była, tak jest. Oczywiście korupcja przybrała różnorodne formy i nadzwyczajne upowszechnienie w różnych sferach, dlatego kompleksowa walka z nią wydaje się logiczna. Ale ukraiński obraz przypomina raczej kopanie jednej dziury przez kilku robotników: każdy ma swoją własną łopatę, ale naprawdę pracują albo na przemian, lub ktoś sam lub we dwóch. W konsekwencji do sukcesu zawsze można się „dokoptować”, a od porażki się odżegnać. Na takim gruncie kwitną piękne przykłady zbiorowej nieodpowiedzialności. Oczywiście ta analogia bardzo upraszcza rzeczywistość, ponieważ korupcja to nie dół, ale kraj ciągnie ona właśnie do niego. Tym bardziej, że naturalnym stanem tego zjawiska jest tylko wzrost.

Stosunek społeczeństwa do antykorupcyjnej części reformy sądownictwa jest niejednoznaczny i podyktowany ogólnym negatywnym wrażeniem, które wywiera wymiar sprawiedliwości na Ukrainie. Najpopularniejsze są „biegunowe” oceny: tworzenie sądu antykorupcyjnego doprowadzi albo do poprawy stanu walki z korupcją, albo do funkcjonowania „balastu” w postaci organu sądowego, który będzie jedynie trwonić środki publiczne.

Sąd antykorupcyjny jest potrzebny, jako logiczne zakończenie spójnej polityki, która scementuje deklaracje polityczne z praktycznymi krokami. Ludzie prędzej uwierzą w skuteczność nowego organu, niż zdolność starych do nagłej lepszej pracy. Jednocześnie tworzenie sądu antykorupcyjnego nie może być celem samym w sobie. Po prostu w obecnych ukraińskich warunkach ani KW, ani MFW, ani inne europejskie i światowe struktury i rodzime społeczeństwo obywatelskie nie widzą innego wyjścia. Sąd antykorupcyjny jest rodzajem „kuli” (środkiem uśmierzającym, półśrodkiem) w celu zapewnienia działania systemu sprawiedliwości, gdy wszystkie inne sądy całkowicie się zdyskredytowały. Kiedy (jeśli) działa cywilizowany system sądownictwa, sąd antykorupcyjny sam będzie rudymentem tej biurokracji, z którą powinien walczyć. Przecież specjalistyczny status można wyjaśnić tylko szczególnymi warunkami, w których zwykły tryb nie jest w stanie przedstawić rezultatów. Gdy tylko warunki się normalizują (sądy podejmują się spraw, szybko je rozstrzygają, proces sądowy odbywa się otwarcie i przejrzyście, a konkretne nazwisko figuruje w konkretnych uczciwych wyrokach), absolutna konieczność funkcjonowania sądów antykorupcyjnych znika. Z drugiej strony, nie ma niczego stabilniejszego, niż rozwiązania tymczasowe, jeśli się one sprawdzają.

Tak czy inaczej, większość systemów tworzonych w trybie awaryjnym działa gorzej od swoich systematycznie i konsekwentnie wcielanych analogów lub alternatyw. Przekonanie, że trudne zadania można rozwiązać banalnymi sposobami, ponieważ gdzieś kiedyś się to udało, również jest dość popularnym przykład myślenia szablonowego. Należy przyznać, że kształtowanie systemu polityki antykorupcyjnej na Ukrainie zachodzi naprędce, ale nie powinno zamienić się w eksperyment, gdy nikt nie jest pewien, czy wszystko działa.

Zwolennicy sądu antykorupcyjnego są święcie przekonani o jego ogromnym współczynniku sprawności, choć póki co pozostaje on koncepcją teoretyczną, która nie została poddana ani jednej próbie. Ale za to już kieruje ona zapotrzebowaniem społeczeństwa, które bardzo chce skutecznego przeciwdziałania korupcji. W przeciwieństwie do nich sami politycy, eksperci i po prostu osoby nieobojętne manipulują geografią upowszechnienia sądów antykorupcyjnych (Pakistan, Uganda, Burundi) i drwią z nazw, które nie trafiły na symboliczną listę wielkich demokracji, więc nie mogą mieć zaszczytu służyć przykładem dla Ukrainy; a inni — prawoznawstwem, wierząc, że tylko sąd przysięgłych wyprowadzi działalność antykorupcyjną z impasu. Pierwsi zapominają lub celowo milczą na temat Chorwacji, Bułgarii i innych krajów, znajdujących się w rankingach rozprzestrzeniania się korupcji znacznie wyżej niż Ukraina, ale mających takie sądy. Inni zapominają lub nie chcą wziąć pod uwagę różnic, odróżniających kontynentalną rodzinę prawną od anglosaskiej — z jej precedensami prawymi, wielowiekową tradycją obrad ławy przysięgłych i organizacją całego systemu prawnego przez praktykujących prawników, a nie przez wykładowców uniwersyteckich. Najbardziej stabilne i szczere w swoich ocenach pozostaje społeczeństwo — od dawna i konsekwentnie chce kar dla wszystkich skorumpowanych urzędników i absolutnie nie interesują go nazwa, struktura, kompetencje i miejsce w hierarchii organów sądowych tego sądu, który je wymierzy. Społeczeństwo chce skuteczności. A tym manipulują już wszyscy.

 
Iwan Waliuszko



Źródło: ZN.ua

 

Praca w Polsce